Énergie éolienne : en route vers l'objectif de 2 %

Du point de vue de certaines autorités locales et régionales chargées de l'approbation des parcs éoliens (WEA), le Bundestag allemand a mis des bâtons dans les roues le 6 juin 2024. Ce jour-là, le Parlement a décidé d'introduire un nouvel alinéa 1a à l'article 9 de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (BImSchG). Cette réglementation concerne spécifiquement les éoliennes. Par conséquent, si l'ensemble des documents nécessaires à l'approbation au titre de la BImSchG n'a pas encore été soumis, mais que le demandeur a un intérêt légitime à obtenir une décision préliminaire, l'autorité doit statuer sur les conditions d'approbation individuelles sur demande.

Depuis lors, de nombreux promoteurs de parcs éoliens ont utilisé la nouvelle procédure de « décision préliminaire simplifiée » pour obtenir facilement la confirmation officielle de la légalité de la construction de leurs parcs éoliens. Ces derniers mois, notamment pour les sites situés hors des futures zones éoliennes, ils ont utilisé cette nouvelle option pour sécuriser des emplacements qui, une fois le processus de désignation des zones éoliennes par les autorités d'aménagement du territoire achevé, perdront clairement leur statut préférentiel au titre de l'article 35 du Code de la construction.

En février, lors de la dernière ligne droite de la législature désormais terminée, le législateur fédéral a mis un terme à cette pratique. Selon la nouvelle réglementation, il n'existe plus d'« intérêt légitime » à une décision préalable au sens de l'article 9, alinéa 1a, de la BImSchG si le site se situe en dehors des zones éoliennes désignées ou planifiées.

Cibles de zone nationale

Contexte : Avec l’entrée en vigueur de la loi sur les surfaces éoliennes (WindBG), le gouvernement fédéral oblige les Länder à consacrer au moins 2 % de leur territoire, en moyenne, à l’énergie éolienne d’ici 2032 au plus tard. Un objectif intermédiaire de 1,1 % en moyenne doit être atteint d’ici fin 2027. Cependant, de nombreux Länder souhaitent fixer leurs objectifs définitifs de surface avant la première échéance, le 31 décembre 2027, car ils ne voient pas l’intérêt d’une approche progressive.

Ces objectifs de superficie, que les Länder ont désormais transposés à leurs entités de planification respectives par le biais de leurs propres lois, sont essentiels pour piloter le développement de l'énergie éolienne. Tant que ces objectifs ne sont pas atteints, les EEE sont autorisées de préférence dans les zones périphériques, conformément à l'article 35, alinéa 1, n° 5, du Code de la construction (BauGB). Toutefois, une fois les exigences de superficie respectées, les nouvelles installations ne peuvent être construites que dans les zones dédiées à l'énergie éolienne.

Phase de transition

Cette phase de transition a donné lieu à un afflux de demandes de décisions préliminaires de contrôle des immissions pour des sites situés hors des zones éoliennes prévues dans certaines régions. Les promoteurs de projets ont profité de cette occasion pour garantir une position juridique solide pour leurs projets avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation.

La vague de demandes, qui a suscité l'inquiétude des autorités compétentes et inquiété les communes concernées et les médias locaux face à une « croissance galopante » des éoliennes, a été particulièrement forte dans les régions où peu d'efforts avaient été déployés pour une planification constructive de l'énergie éolienne par le passé. Mais, ironiquement, elle a également été importante dans les zones où la désignation de nouvelles zones éoliennes était menée avec une ambition particulière. Par exemple, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, où le gouvernement noir-vert du Land souhaite achever le processus au plus tard fin 2025, soit deux ans plus tôt que prévu par la loi fédérale. Fin décembre, le gouvernement du Land a recensé plus de 900 demandes de décision préliminaire en dehors des zones prévues pour les zones éoliennes.

La voie particulière de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie dans l'énergie éolienne

Après que le tribunal administratif supérieur de Münster l'eut empêché, en septembre 2024, de geler initialement le flot de demandes au niveau du gouvernement du district, c'est la coalition de Rhénanie-du-Nord-Westphalie qui a exercé une forte pression auprès du législateur fédéral pour obtenir ce changement de situation juridique. Le 28 février 2025, la modification correspondante de la BImSchG est entrée en vigueur. Elle abroge en grande partie l'article 9, alinéa 1a, de la BImSchG, qui avait initialement permis la procédure de « décision préliminaire allégée ».

La procédure reste applicable uniquement aux projets de repowering, c'est-à-dire au remplacement d'éoliennes existantes par des modèles plus puissants. Ce changement concerne aussi bien les demandes de décision préliminaire au titre de l'article 9, alinéa 1a, de la BImSchG, nouvellement déposées que celles encore en attente de décision. Toutefois, les décisions préliminaires déjà rendues restent valables, comme le souligne l'Association allemande de l'énergie éolienne (BWE) dans un document de référence sur le sujet.

Le gouvernement du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a toutefois estimé que l'intervention législative fédérale, décidée à son initiative, était insuffisante. C'est pourquoi le parlement du Land de Düsseldorf a adopté un moratoire sur l'énergie éolienne d'une portée bien plus large (article 36a de la loi sur l'aménagement du territoire du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie). 

Ce moratoire interdit toute décision relative à des projets éoliens dans des zones situées en dehors des zones éoliennes prévues pendant six mois. Ce moratoire s'applique aux demandes d'autorisation complètes et non seulement aux demandes de décision préliminaire. Des exceptions sont prévues uniquement pour les projets de rééquipement et pour les projets dont les documents ont été intégralement déposés dix mois avant la modification de la loi.

Autorisations de projets d'énergie éolienne en Rhénanie-du-Nord-Westphalie

La Rhénanie-du-Nord-Westphalie a récemment accordé beaucoup plus d'autorisations de parcs éoliens que les autres Länder. Par conséquent, l'industrie éolienne entre le Rhin et la Weser se porte bien, et de nombreuses entreprises peuvent donc probablement accepter le moratoire sans problème. Mais ce n'est pas forcément le cas pour les petits promoteurs. C'est pourquoi l'association professionnelle critique vivement l'arrêt des projets prêts à être approuvés et dotés d'une documentation complète : « Des investissements substantiels, à six chiffres, ont déjà été réalisés dans ces projets. » 

« Le gouvernement du Land sape la confiance dans la Rhénanie-du-Nord-Westphalie en tant que lieu d'investissement », déclare Bärbel Heidebroek, présidente de la BWE.

Cependant, l'association semble désormais s'être réconciliée avec la réglementation fédérale, qui ne concerne que les décisions préliminaires. En réponse à une question d'Energiekommune, le directeur général de BWE, Wolfram Axthelm, a expliqué que la désignation des zones éoliennes progressait également bien dans d'autres Länder et que la nouvelle réglementation du législateur fédéral ne lui causait donc pas de grandes inquiétudes.

La clause d'ouverture reste valable

En raison des problèmes de synchronisation entre l'ancienne et la nouvelle législation, les communes situées hors des zones éoliennes annoncées ont encore la possibilité, jusqu'au 31 décembre 2027, de désigner leurs propres zones éoliennes. Elles peuvent utiliser la clause d'ouverture communale, prévue à l'article 245e, alinéa 5, du Code de la construction (BauGB). Cette clause permet aux communes de désigner elles-mêmes des zones supplémentaires pour l'énergie éolienne, même si celles-ci ne sont pas directement compatibles avec les objectifs d'aménagement du territoire.